试析疑案处理过程中发现的问题

付强 张文娟 崔杨


疑案是指证据使用上的疑难案件，即定罪证据不足，无罪也证明不了的案件①。笔者通过对朝阳区人民检察院2000年证据不足案件进行统计与分析，发现目前对疑案的处理过程中还存在某些问题，需引起重视。
问题1：疑案处理方式中的问题——对疑案采取建议公安机关撤销案件的方式是否合理
目前检察机关实践中对疑案处理通常的做法有两种，一种是根据刑诉法第140条第4款之规定，对犯罪嫌疑人做存疑不起诉；第二种是对部分疑案建议侦查机关撤案。此种做法目前法律上没有依据，属实践中变通的做法。那么为什么会有第二种处理方式呢？笔者认为这体现出现实与法律的冲突。目前由于社会治安问题突出，刑事发案率较高，检察机关作为控诉机关，其追诉犯罪、打击犯罪的职能作用突出，如若对所有疑案按法律规定均做了存疑不诉，会在一定程度上产生打击不力的负面影响。同时在实践中，外部监督机关将无罪判决和带有无罪性质的存疑不诉决定作为衡量公诉质量高低的标准，如被判决无罪的案件多或存疑案件多就会在社会中产生案件质量不高，打击犯罪不力的影响。因上述现实因素，检察机关在处理疑案时慎而又慎。而在侦查机关这一方面，其在考查侦查人员办案质量时，将由检察机关做了不诉决定的刑事案件认为是承办人员有办案质量问题，在此案件质量评价机制下，侦查机关承办人希望检察机关尽量减少不诉案件数量。综合上述因素，使得疑案的处理在公检机关内部形成了一个默契的作法，即以建议侦查机关撤案的方式，使部分疑案在两个机关内部得到解决。
虽然建议侦查机关对疑案撤销的做法，在解决现实与法律冲突时，特别是在实践中取得了一定的社会效果，但其从法律角度上来看，尚有探讨的必要。有观点认为存疑不诉决定与建议侦查机关撤案的法律效果是一样的看法，笔者认为这种观点是错误的：
（1）对两种处理决定，被害人的救济方式不同。建议侦查机关撤案使案件回复到开始状态，被害人除对自诉案件可直接向人民法院起诉外，还有一种救济可能，即依据刑诉法第87条之规定，向检察机关提出申请要求检察机关进行立案监督。然而该案是由检察机关建议侦查机关撤销的，又怎能由该人民检察院对侦查机关进行立案上的监督呢？此救济方式明显不合法也不合理。而对做出存疑不诉决定不服的被害人，根据刑诉法第145条规定：被害人可向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人还可向人民法院起诉。 被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。由此可以看出，检察机关对疑案的不同处理，直接影响了被害人申诉权利的主张。
（2）两种处理方式在内部制约上不同。对不起诉案件在检察机关内部有两级监督，一级是根据《人民检察院刑事诉讼规则》第286条规定：人民检察院对于退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，需经检察委员会讨论决定做出存疑不诉决定。一级是根据《规则》第292条规定，不起诉案件应报上一级人民检察院备案。而建议侦查机关撤案的案件则没有检委会和上级检察机关的监督，其只要由承办该案的主诉检察官签署意见和主管检察长做出决定，即可使案件从检察机关转到侦查机关并被撤销。对于疑案撤销，因它关系到被害人的追诉要求能否得到满足和社会秩序能否得到维护，设定监督制约机制是重要和不可或缺的。而上述只有主诉检察官和主管检察长个人把关的程序就显得有些薄弱和简单，远不如对不诉案件的制约力度，使检察人员的自由裁量权有可能被滥用。
问题2、存疑不诉案件事后处理工作中的问题
（1）处罚问题如何衔接。刑诉法规定不起诉决定，由人民检察院公开宣布，且不起诉决定书自公开宣布之日起生效，被不起诉人应立即释放。刑诉法同时规定对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理。实践中对存疑不诉做行政处理最多的进行劳教，劳教决定是由公安机关提出，由省级以上设立的劳教委员会审查批准。在此期间，被不诉人根据法律规定释放，极有可能造成“人去楼空”的结局，如继续关押，又有侵犯人权之嫌。所以如何解决行政处罚与不诉后释放的衔接问题，需要立法部门予以明确规定，使法律的执行更具操作性，也更有利于保障当事人的合法权益。
（2）对疑案不诉发现新的证据后如何处理没有明确的规定。表现在《人民检察院诉讼规则》第251条规定，人民检察院根据刑事诉讼法第140条第4款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件的，可以提起公诉。从这一司法解释看，检察机关保持对疑案的被不起诉人的永久追溯期限，这一没有期限界定的模糊规定使得发现新证据成为一项有名无实的工作，据我院统计，自1997年新刑诉法实施以来，没有一起因发现新的证据对原被不起诉人提起公诉的案件。另外对于检察机关发现新的证据后，是交由侦查机关侦查还是由检察机关自行侦查也未有规定，一旦发现新的证据，案件何去何从无法可依。
三、解决上述问题的法律途径
1、赋予侦查机关对疑案的撤案权。对侦查终结的案件，根据《刑事诉讼法》129条、130条规定，公安机关对犯罪事实清楚，证据确实、充分的案件，应移送人民检察院审查起诉；发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。而对于侦查机关经反复侦查仍事实不清、证据不足的案件应如何处理法律没有规定，这就造成了侦查机关将疑案也做为“犯罪事实清楚、证据确实充分”的案件移送到检察机关，之后要么经退查后由检察机关做不起诉决定，要么由检察机关建议做撤案处理。这种做法一方面增加了诉讼成本，一方面也是实践中产生诸如建议公安机关撤案等不合理做法的一个原因。对此有学者提出应规定侦查阶段疑案也可作无罪处理，即对经过再三侦查，仍然认为事实不清，证据不足的，应撤销案件。②在此基础上，学者还提出了侦查阶段疑案件的认定标准，即案件侦查进行到哪种程度仍事实不清，证据不足的，可作为疑案可以撤销。有两个标准，首先是主观标准：即公安机关申请作疑案处理的案件由检察机关的法律监督部门审查决定；检察机关的侦查部门申请作疑案处理的案件，也须报侦查监督部门批准。其次是客观标准，即规定侦查超过一定的期限，仍事实不清，证据不足的案件，须作为疑案予以撤销。③
2、检察机关对存疑不诉案件在一定期限内未发现新的证据应予以撤案。存疑不诉后对被不诉人的永久追溯期限，使被不起诉人始终处于罪与非罪不明不白的状态中，“疑案从挂”实际上仍然存在。为消除不诉的消极后果，对检察机关（亦或侦查机关）发现新证据重新提起公诉的期限作明确限制，超过法定侦查期限仍事实不清，证据不足的案件作为疑案予以撤销。
以上是从诉讼法律的角度解决当前疑案处理中出现的问题。与此同时，对于建议侦查机关撤案这一普遍存在的问题，还应在执法观念的转变上下功夫。由于人类认识的主客观条件的限制，总有一些案件虽然穷尽了现有技术和法律许可范围内的一切手段，但仍难以查清案件真相。而刑事程序一旦启动，侦控和裁判者就必须作终局性的结论，而不能以事实不清为由一推了之或无限期地搁置起来。所以排除人为因素，如侦查人员素质不高，工作拖延；证人作证意识差等造成的证据不足，应该承认某些疑案的存在确系有客观原因，在这种情况下无罪推定原则应坚决贯彻。在此观念下，应树立起正确的案件质量评价机制，区分疑案产生的不同原因，对侦查人员的办案质量予以正确的评价。如果有了这样一个良好的评价机制，又有了法律对疑案件处理的明确规定，目前实践中存在的一些不合理现象就有了改观的可能，也为无罪推定、保障人权等现代执法观念得以深入的贯彻打下了良好的基础。
注：
①《陈光中法学文集》第298页；
②〈刑事诉讼法实施问题研究〉（陈光中主编）第155页；
③同②第157页。


作者单位：北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室
邮编：100026
联系电话：010-65094881


广东省教育部产学研结合协调领导小组办公室


关于印发《广东省教育部产学研结合示范基地认定和管理办法（试行）》的通知



各地级以上市科技局，各有关高校及有关单位：



为进一步推进省部产学研结合工作，营造和搭建省部产学研合作的良好环境和平台，探索省部产学研合作的新模式、新机制，高效有序地引导部属高校加强与广东省各地区、各类科技园区和企业开展产学研合作，促进部属高校科技成果到广东转化，决定开展广东省教育部产学研结合示范基地建设工作，现将《广东省教育部产学研结合示范基地认定和管理办法（试行）》印发你们，请遵照执行。



附件1：《广东省教育部产学研结合示范基地认定和管理办法（试行）》



附件2：《广东省教育部产学研结合示范基地申报书》

二00七年一月十八日
附件1：
广东省教育部产学研结合示范基地认定和管理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 根据《教育部、广东省人民政府关于提高自主创新能力，加快广东经济社会发展合作协议》和《广东省人民政府、教育部关于加强产学研合作提高广东自主创新能力的意见》（粤府[2006]88号）的精神和要求，为更好地鼓励教育部直属高校和其它国家重点建设高校（以下简称部属高校）到广东开展科技创新及成果转化工作，建设创新型广东，建立以市场为导向、以企业为主体、以高等学校为技术依托、产业化为目标的广东省教育部产学研结合示范基地，加速高新技术成果转化，特制定本办法。
第二条 广东省教育部产学研结合示范基地（以下简称省部产学研示范基地）是指具有良好的产学研合作条件和技术创新氛围，能够为技术成果的转化和产业化提供资金、场地以及相关配套措施，并在技术成果的产业化和自主创新等方面取得明显成效的地区、园区或企业等。
第三条 开展省部产学研示范基地建设工作，是推进广东省产业界与部属高校合作的一项重要措施，目的是营造和搭建省部产学研合作的良好环境和平台，引导部属高校加强与广东省各地区、各类科技园区和企业开展产学研合作，构建区域或领域产学研技术创新战略联盟，促进部属高校科技成果到广东转化，提升广东企业技术创新能力，探索建设高水平大学和培养高层次创新人才的经验和做法。
第四条 省部产学研示范基地由广东省教育部产学研结合协调领导小组办公室（以下简称省部产学研办）组织认定和考核。
第二章 认定对象与条件
第五条 省部产学研示范基地的认定对象主要包括以下三类:
一、省部产学研结合示范市、区和镇。主要指具有一定的产学研合作基础，并取得了较好合作成效，在产学研合作方面有长远发展规划、具体实施方案和较完善配套措施的市、区和镇。
二、省部产学研结合研发基地。主要指由部属高校与广东的企业、研究院所或地方政府联合建立的产学研结合研发中心、科技创新平台或研究院。
三、省部产学研结合产业化基地。主要指与部属高校开展产学研结合，承担了部属高校的科技成果转化，并具备了规模化生产条件的广东企业或科技园区。
第六条 省部产学研示范基地的认定条件
省部产学研示范基地必须具备良好的产学研合作条件，在资金、场地、人才、技术创新氛围以及相关配套措施上能够支撑技术研发和成果转化及产业化，具体要求如下：
一、省部产学研结合示范市、区和镇认定条件
1、政府出台促进产学研结合的相关配套政策；
2、制定了产学研结合长远发展规划、工作方案或专项计划。政府财政投入经费设立产学研结合专项资金。针对本地产业发展需要，与部属高校或省属重点高校签定全面产学研合作协议；
3、政府成立或指定专门的产学研结合组织协调机构。政府科技主管部门有分管领导和专职工作人员负责产学研结合工作。
二、省部产学研结合研发基地认定条件
1、已建立校（研）企产学研战略联盟机制，并针对区域产业发展的关键技术和共性技术开展联合攻关；
2、部属高校作为技术提供方应具有国内领先水平的研发团队和管理团队，并有固定的研发人员参与基地建设；
3、技术需求方应有明确的技术需求，具备良好的产业基础，能为技术的研究开发提供良好的研发条件；
4、研发的技术和产品具有国际先进以上水平，完成后能够获得自主知识产权并且有良好的市场前景。
三、省部产学研结合产业化基地认定条件
1、部属高校作为技术提供方应具备成熟的科技成果转化技术，并有固定的研发人员参与基地建设；
2、技术需求方具备良好的产业发展环境，有专职领导和固定工作人员负责产业化基地建设，产业化配套资金落实；
3、产业化基地从事的产业特色明显，产品市场规模大，生产技术达到国内乃至国际先进水平，当前国内市场占有率在10%以上，通过实施后，产品技术水平超过国内乃至国际先进水平，国内市场占有率达20%以上，具有典型的示范带动作用;
4、产业化基地能够为重大科技成果产业化提供良好的生产条件，生产规模5亿元以上。


第三章 申报与认定
第七条 省部产学研示范基地申报和推荐工作由各地级以上市科技管理部门负责，实行成熟一个认定一个的原则。
第八条 申报程序：
1、省部产学研示范基地申请单位按照自愿的原则，填写省部产学研示范基地申报书，向本地区科技主管部门提出申请。申请示范市、区和镇的需提供本级政府的申请报告；
2、申报书面材料一式五份和电子文档按属地管理原则由相应科技管理部门审核后上报省部产学研办。
第九条 申报材料主要包括：
1、省部产学研示范基地申报书；
2、示范市、区和镇提供的本级政府申请报告；
3、示范基地建设的可行性报告（含建设方案）；
4、示范基地与高校合作的证明材料；
5、组织管理机构、人员、资金以及相关配套政策的证明材料；
6、申请企业需提供上一会计年度的财务报表；
7、其它必要的附件材料。
第十条 认定程序
1、省部产学研办组织专家，对申请单位进行现场论证和评议，由专家组根据考评情况提出论证意见；
2、省部产学研办根据专家组论证意见，提出认定审核意见；
3、对符合条件的示范基地，由省部产学研办和省科技厅联合下文认定；
4、经认定的省部产学研示范基地由省部产学研办和省科技厅颁发认定证书，分别授予“广东省教育部产学研结合示范基地XXX示范市（区或镇）”、“广东省教育部产学研结合示范基地XXX研发基地（中心、平台、研究院等）”和“广东省教育部产学研结合示范基地XXX产业化基地”牌匾；
5、省部产学研办对认定后的产学研示范基地将给予适当的经费资助。

第四章 主要职责与管理
第十一条 省部产学研示范基地在省部产学研办及相关科技主管部门的指导下积极开展工作，以加强产学研合作和提升自主创新能力为宗旨，充分发挥集聚、辐射和示范效应，引进部属高校科技成果和智力资源，加快科技成果产业化，改善自主创新的环境和条件。
第十二条 省部产学研示范基地要积极探索产学研合作的新机制、新思路，开展产学研合作的总结、推广和交流工作，形成各具特色的产学研合作模式，为国家和广东省的产学研合作工作积累经验。
第十三条 省部产学研示范基地要以市场为导向，以产业化为目标，积极争取国家、地方以及金融机构等多方面的支持，整合各方面的力量建设基地，通过企业、高等院校、研究院所和中介服务机构的联合创新，研究开发一批具有自主知识产权的成果并实现产业化。
第十四条 省部产学研示范基地采取属地管理，省部产学研办授权相关地方科技管理部门对产学研示范基地进行管理。有关地方科技管理部门要将产学研示范基地的管理工作纳入日常科技管理工作中，对产学研示范基地的工作进行指导、协调和检查，并对产学研示范基地的发展提供必要的服务和支持；各地方和高校在同等条件下要优先支持省部产学研示范基地内的产学研合作项目。
第十五条 省部产学研示范基地每年年初要制定年度计划，年底要完成年度工作总结，并将年度计划和工作总结报相关地方（高校）科技主管部门，同时上报省部产学研办备案。
第十六条 省部产学研示范基地采取动态管理。省部产学研办不定期组织有关专家对产学研示范基地进行评估和考核，对工作开展好的省部产学研示范基地，省部产学研结合专项资金给予倾斜支持；对工作开展不力的产学研示范基地，将警告直至取消其产学研示范基地资格。

第五章 附 则
第十七条 本办法自发布之日起执行。
第十八条 本办法由省部产学研办负责解释。
广东省教育部产学研结合
示范基地申报书



示范基地名称：附件2：




申报单位(盖章)：



填 报 日 期： 年 月 日




广东省教育部产学研结合协调领导小组办公室
二○○七年一月制




填 表 说 明

1、文字叙述应简洁，数据应准确、真实、可靠，凡不填内容的栏目，均用“/”表示。
2、申报单位指申请省部产学研示范基地的具体依托单位。
3、“签章”为签字或盖章。
4、“科技人员”指从事科技开发活动的技术人员。
5、“产学研专项资金”指用于支持示范基地产学研合作项目及相关活动的资金。
6、省部产学研示范基地分省部产学研结合示范市、区和镇，省部产学研结合研发基地，省部产学研结合产业化基地三类，请按照申请内容分类填写。

一、申请单位基本信息——（申请示范市、区、镇填写）
示范基地名称
示范基地依托机构基本情况 依托机构名称
机构负责人 电话 传真
联系人 电话 手机
联系地址 邮编 E-mail
产学研战略联盟组成单位 高校
研究机构
典型示范企业
示范基地建设现状与工作基础 基地内开展产学研合作的企业（个） 基地内开展产学研合作的高校（所）
基地内累计校企、研企合作项目（项） 基地内科技人员（名）
本地产学研专项资金（万元/年） 基地内设立博士（后）工作站（个）
上年度知识产权状况 发明专利 申请数 实用新型专利 申请数
授权数 授权数
示范基地上年度经济指标 工业总产值(万元) 出口创汇（万美元） 省级以上名牌产品、商标企业（家） 本级财政科技投入（万元） 产值超5亿元以上企业（家）

示范基地有代表性的主导产业
示范基地需要解决的关键和核心技术
一、申请单位基本信息——（申请研发基地填写）
示范基地名称
示范基地依托机构基本情况 依托机构名称
机构负责人 电话 手机
联系人 电话 手机
联系地址 邮编 传真
产学研战略联盟组成单位 高校
研究机构
企业
具有省级以上组织认证的研发机构名称
承担国家科技项目和经费情况 1.863计划 2.973计划 3.国家科技攻关计划 4. 国家科技支撑计划 5.其他计划 总经费：＿ ＿ 万元
承担省、市科技项目和经费情况 省级项目＿＿ 项， 市级项目＿＿ 项， 总经费＿＿ 万元
技术团队关键和核心技术研究开发总经费 万元 技术团队中高级科技人员数 人
技术团队提供技术成熟度 1. 研发阶段 2.小试阶段 3.中试阶段 4.产业化阶段
依托机构技术团队获市以上各类科技奖励项目数 项 依托机构技术团队获得的国家、省、市级名牌产品数 项
上年度知识产权状况 发明专利 申请数 实用新型专利 申请数
授权数 授权数
示范基地研发的关键和核心技术应用的产业和行业及对产业的带动作用和影响
一、申请单位基本信息——（申请产业化基地填写）
示范基地名称
示范基地依托机构基本情况 依托机构名称
联系地址 邮编
机构负责人 电话 手机 传真
联系人 电话 手机 E-mail
产学研战略联盟组成单位 主要高校
研究机构
典型示范企业
基地内具有省级以上组织认证的研发机构名称
示范基地建设现状与工作基础 基地内开展产学研合作的高校（所） 基地内科技人员（个）
基地内累计校企、研企合作项目（项） 获得的国家和省级名牌产品数（个）
当年研发经费（万元） 基地内设立博士（后）工作站 1．有 2.无
上年度知识产权状况 发明专 利 申请数 实用新型专利 申请数
授权数 授权数
示范基地上年度经济指标 工业总产值(万元） 销售收入（万元） 出口创汇（万美元） 纳税总额（万元） 税后利润（万元）

示范基地有代表性的主导产业
示范基地需解决的关键和核心技术

示范基地建设方案摘要：（包括目的、意义、指导思想和发展规划、总体目标和任务、分阶段建设目标与进度安排、组织管理、运行机制与保障措施、发展前景等）

二、示范基地的管理和技术团队主要人员名单

姓名 性别 年龄 职务/职称 学历 业务专业 所在单位





















三、审核意见表
申请单位申报意见（公章） 年 月 日
区（县）科技主管部门意见单位负责人（签字或盖章） （公章） 年 月 日
地级以上市科技主管部门意见单位负责人（签字或盖章） （公章） 年 月 日
专家评审意见 年 月 日