国务院


国务院批转国家经委、中国人民银行等部门关于请批准轻工、纺织工业中短期专项贷款试行办法的报告的通知

1980年1月14日，国务院

国务院同意国家经委、中国人民银行等部门《关于请批准轻工、纺织工业中短期专项贷款试行办法的报告》和《中国人民银行发放轻工、纺织工业中短期专项贷款试行办法》，现转发给你们，望认真执行。
轻工、纺织工业中短期专项贷款，主要用于老厂的挖潜、革新、改造和与之有关的小量改建、扩建工程，不能用于新建、续建企业的基本建设投资。对贷款的使用，一定要按照择优扶持的原则，优先贷给那些花钱少、见效快、创汇多的项目。各地轻工、二轻（手工）、纺织工业部门，要认真搞好用款规划，有计划、有目的地解决几个生产上的重大问题，把贷款管好、用好。贷款需要的物资，由国家物资总局按基建定额补助一半，其余由地方解决。有些工期短的项目，还可利用少量的短期自由外汇，进口一些材料和先进的单机、部分生产线，以保证措施项目按期竣工投产。各地人民银行和中国银行，要切实加强对贷款的发放和监督工作，积极支持轻纺工业的发展。
国家经委、轻工业部、纺织工业部和中国人民银行总行，要加强对贷款使用情况的检查，采取有力措施，尽快发挥经济效益。

关于请批准轻工、纺织工业中短期专项贷款试行办法的报告

根据国务院领导同志的指示，我们对发放轻工、纺织工业贷款问题进行了多次研究。为了更好地贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针，把轻工、纺织工业尽快搞上去，必须采取特殊措施，拿出一笔资金和物资，把轻仿工业现有老厂的挖潜、革新、改造搞好，使轻纺工业生产在三年调整期间有个较大的提高。因此商定，从一九八0年起，在国家安排的基本建设投资和技术措施费以外，由中国人民银行、中国银行发放二十亿元轻工、纺织工业中短期专项贷款和三亿美元的买方外汇贷款，每年保持这个余额周转使用。
这笔专项贷款，主要用于轻工、二轻（手工）、纺织工业企业（包括独立经济核算的专业公司）进行老厂（包括原料基地）的挖潜、革新、改造，增加市场急需的产品和扩大出口的产品。贷款期限一般为一年到二年，最长为三年。为了使贷款单位有可靠的偿还能力，尽快归还贷款，在贷款项目完工投产后，全民所有制企业，用本项目增加的全部利润和固定资产折旧基金、固定资产税归还贷款本息，用上述资金按期偿还贷款不足的，可再减免工商税归还；集体所有制企业，首先用贷款项目投产后所增加的税后积累和固定资产折旧基金归还贷款，按期还款不足的，可再减免所得税及工商税（注解：工商税改按一九八四年九月十八日《国务院批转财政部关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告的通知》及有关税收条例执行。）归还。
现将中国人民银行制定的《轻工、纺织工业中短期专项贷款试行办法》一并报上，请审批。

中国人民银行发放轻工、纺织工业中短期专项贷款试行办法
为了贯彻落实“调整、改革、整顿、提高”的方针，采取特殊措施，把轻工、纺织工业生产搞上去，以适应国内外市场的需要，由中国人民银行、中国银行办理轻工、纺织工业中短期专项贷款和买方外汇贷款，特制定本办法。

第一章 贷款的对象和范围
第一条 轻工、纺织工业专项贷款，主要用于全民所有制和集体所有制的轻工、纺织工业企业（包括独立经济核算的专业公司），进行老厂（包括原料基地）的挖潜、革新、改造和与挖潜、革新、改造项目有关联的小量扩建、改建工程。
第二条 凡属新建、续建企业的基本建设投资，不属于本贷款的范围。

第二章 贷款的条件
第三条 贷款项目必须具备以下条件：
一、花钱少，见效快，积累多，换汇率高的；
二、材料、设备、设计、施工力量和投产后所需原材料、动力、劳动力和产品销售都能落实的；
三、工艺成熟、技术过关的；
四、经济效果显著，投产后用增加的税利能按期还清贷款的；
五、采取有效措施，防止污染环境。

第三章 贷款的期限和还款办法
第四条 贷款期限一般为一年到二年，最长不超过三年。
第五条 企业对贷款项目的经济效果要单独进行核算。归还贷款本息的资金来源，用贷款项目实现的收入归还。不能用企业原有收入归还贷款。
全民所有制企业，用贷款项目投产后所增加的全部利润和固定资产折旧基金、固定资产税归还贷款本息，用上述资金按期归还贷款不足的，其不足部分可再减免本项目增产产品的工商税归还。
集体所有制企业，用贷款项目投产后所增加的税后全部积累（还款期间，主管部门不得提取上缴利润的各项基金）和固定资产折旧基金归还贷款本息，按期还款不足的，不足部分可用本项目增产的产品应纳的所得税及减免工商税（注解：工商税改按一九八四年九月十八日《国务院批转财政部关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告的通知》及有关税收条例执行。）归还。
第六条 贷款项目中途停建和没有达到经济效果不能按期归还贷款的，用企业的全部固定资产折旧基金和企业基金归还。
第七条 此项贷款的利率为月息四厘二，投产后开始还息。

第四章 贷款的申请和审批
第八条 贷款计划的报批程序：各省、市、自治区轻工、二轻（手工）、纺织等局（以下简称各省、市、区主管局），根据省、市、自治区经委审查同意的挖潜、革新、改造规划，提出年度贷款计划，经中国人民银行省、市、自治区分行（以下简称省、市、区分行）审查同意后，报送中国人民银行总行（以下简称总行）和轻工业部、纺织工业部（以下简称主管部），由主管部和总行提出审批意见，交国家经委召集总行、国家计委、主管部、财政部共同审查。主管部会同总行将贷款规划和限额以上（指纺织企业二百万元以上，轻工企业一百万元以上的项目）的贷款项目，下达给省、市、区主管局，抄送省、市、区分行、经委、计委、财政局。总行会同主管部将贷款规划和限额以下的贷款指标，下达给省、市、区分行，抄送主管局。
第九条 贷款的审批权限：贷款项目由企业提出申请，开户银行审查签署意见。限额以下的项目，由省、市、区分行会同各主管局审批，抄报主管部、总行，抄送省、市、区经委、计委、财政局。限额以上的项目，由省、市、区各主管局、分行审查同意后，报总行和主管部审批。由总
行、主管部将贷款指标和贷款项目联合下达给省、市、区分行和主管局，同时抄送国家经委、国家计委、财政部和省、市、区经委、计委、财政局。
第十条 经审查批准的贷款项目，由使用贷款的企业和发放贷款的银行签订合同。银行在批准的贷款额度内，根据贷款条件和措施进度逐笔发放贷款。
第十一条 贷款指标年内未用完部分，可以结转下年使用。
年内收回的贷款，按管理权限可以周转使用。

第五章 贷款项目的物资供应
第十二条 贷款项目所需钢材、木材、水泥等物资，各级计划、物资部门必须予以保证。各地区先从库存物资中解决。国家物资总局负责补助一半，并纳入挖潜、革新、改造的物资分配计划。国家物资总局补助部分，由轻工、纺织两部提出分配意见，国家物资总局按两部的分配指标通知有关地区物资部门，就地就近供应。其余物资，原则上由地方解决。
第十三条 设备的供应：专用设备由轻工、纺织两部负责供应；通用设备由国家物资总局和地方物资部门负责配套；非标准设备由地方负责供应。

第六章 贷款的检查和监督
第十四条 各级人民银行和企业主管部门对贷款的发放和使用必须认真检查和监督。要认真审查贷款项目是否符合本办法第一、二、三条规定的贷款条件，要落实各项措施，核实经济效果和还款能力，择优扶持。
第十五条 此项贷款必须专款专用。遇有企业擅自改变计划， 提高开支标准，挪用贷款或物资的，银行有权停止发放贷款。
第十六条 各级人民银行和企业主管部门要加强协作，深入调查研究，帮助企业加强管理，经常检查措施进度和贷款使用情况，促使企业用好贷款，及早发挥经济效益。
第十七条 使用贷款的企业应按年、按季向主管部门和当地银行报告措施进度、贷款使用情况，报送有关报表和资料。轻工、纺织两部按季综合各地贷款项目进展情况，及时报送国家经委、国家计委，并送人民银行总行。

第七章 外汇贷款
第十八条 轻工、纺织工业使用外汇贷款，应以买方信贷为主。为了配合买方信贷的使用，中国银行根据实际需要，还可以贷给一部分自由外汇，用于进口设备订金、运保费或进口主要材料自制设备及用买方信贷买不到的东西，以利加速轻、纺工业的发展。
第十九条 有关外汇贷款的审批发放管理办法，按中国银行的规定办理。

第八章 附 则
第二十条 本办法由中国人民银行总行制定，修改亦同。各省、市、区分行可根据本办法规定的原则，结合当地具体情况，作出补充规定，报总行备案。
本办法自颁布之日起执行。


李靖



关键词: 金融消费者保护法/金融争端解决机构/纠纷解决机制
内容提要: 2011年6月我国台湾地区通过了“金融消费者保护法”，这是台湾地区金融消费者权益保护的重大突破，其也作为“三次金改”的重要举措予以推进。我国台湾地区“金融消费者保护法”主要规范了“金融消费者”的法律概念，设置财团法人性质的争端解决机构，构架了法制化的金融纠纷解决机制。这些对金融消费者保护框架欠缺的祖国大陆具有多方借鉴意义，为祖国大陆构建完善的消费者保护法律、明确监管机构的保护职能与设置纠纷解决机制提供了参考与启示。


后危机时代，越来越多的国家重新审视金融商品的消费者保护问题。美国2010年7月通过了《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，创立“消费者金融保护署”（United States Consumer Financial Protection Bureau，简称CFPA），作为金融消费者保护的专门机关。其首长由总统提名、国会同意后任命，并拥有独立预算。同年6月，英国财政大臣奥斯本（George Osborne）亦宣布新的金融改革方向，除了将现有大部分金融监理的权责转移至英格兰银行之外，也成立负责英国金融机构及金融服务市场之消费者保护的独立机构。如今国际金融消费者保护的趋势，即是将金融消费者保护独立于金融政策与监理，并且统筹有关银行、非银行的消费者保护；建立金融争议解决机构，施行一元化的金融监理、争议处理制度；同时也强化金融知识的普及与教育，避免因过度期待投资带来的报酬而低估隐藏的风险，藉以从源头降低可能的投资纷争。

趋同这个潮流，结合本土形势，作为“亚洲经济优等生”[1]的我国台湾地区，也于2011年6月3日通过了“金融消费者保护法”（Financial Consumer Protection Act），以弥补金融监管漏洞，加强金融消费中弱势群体的权益保护，并作为“三次金改”[2]的重要举措予以推进。本文将就“金融消费者保护法”的内容、特点进行述评，并分析祖国大陆金融消费者保护现状，试图就改革祖国大陆金融消费者保护制度提出建议。

我国台湾地区“金融消费者保护法”共分为4章、33条。第1章“总则”（第1条至第6条）界定了金融消费者的法律概念，阐述了立法主旨，明确了主管机关、金融消费者争议范围等；第2章“金融消费者之保护”（第7条至第12条）阐述了立法原则，金融广告制作者、金融服务业者所负有的义务及赔偿责任；第3章“金融消费者争议处理”（第13条至第30条）规定了金融消费争议处理机构、期限及具体程序，赋予争议处理机构专业法庭功能；最后的“附则”部分（第31条至第33条）对争议解决的法律期限，施行日期做了规定。总的来看，在内容方面，该“法”的创新主要集中在“金融消费者”的法律界定、专门争议解决机构和纠纷解决机制的设立、金融服务业的法律责任及后果的明确等方面。

一、“金融消费者”法律概念的界定

“金融消费者”概念是研究权益保护的逻辑起点。国外相关立法对金融消费者的定义，可以归纳为两种：第一种以美国为代表，其立法并没有金融消费者的明确定义，而采取“大证券法”的概念，即不分消费和投资，主要通过信息披露制度等对金融市场的参与者进行保护。但是金融危机暴露了此种制度的严重不足，引发了改革。美国2010年的新法采用概念加列举的方式，更为细化地指出金融消费者为“自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或代理人”，“消费金融产品和服务的消费者”，“消费金融产品或服务是指消费者主要用于个人、家庭、家用为目的的任何金融产品或服务”。第二种以英国、日本为代表，对金融消费者有明确的法律定义。2000年英国《金融服务和市场法案》（Financial Services and Markets Act 2000）首次以立法的形式确定了“金融消费者”的概念。2001年4月实施的《日本金融商品销售法》规定，本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，也属于该法的保护范围。此外，在一些判例法国家或地区，其没有明确的金融消费者定义，在涉及银行和客户之间有关金融产品的交易时，主要通过“注意义务”以及合同法律制度等对客户进行保护。因为判例法有很大的弹性，往往需要通过个案的审判进行不同的法律适用和保护，情况复杂[4]。

我国台湾地区“金融消费者保护法”采取的是上述第二种明确定义的方式。其将“金融消费者”定义为“接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括专业投资机构和符合一定财力或专业能力之自然人或法人”[5]。其包括两层含义：一是接受金融服务的自然人和法人，以及提供金融服务的相对方——金融服务业（包括银行、证券业、期货业、保险业、电子票业及其他主管机关公告之金融服务业）[6]；二是将消费者与投资者区分，具有专业能力，不处于弱势地位的投资机构、法人、自然人不属于消费者范畴。

这样的规定是符合国际金融立法潮流的。传统观念认为“金融消费者”是“为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者”[7]，仅限于自然人，不包括法人和机构[8]。但随着金融创新和金融市场的发展，人们逐渐认识到将消费者作为特殊对象加以保护是基于其弱者地位，而弱者地位与其个体性质、社会身份等没有直接关系，不论在普通商品经济还是金融交易中，信息的不对称才是造成其弱势地位的关键因素。在市场上从事交易的法人，很多也不一定具备专业知识，也是处于被动弱者地位。因此，金融消费者的概念主体外延应该是广泛的，应将个人和法人都列入金融消费者概念中，但应有“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”的限定，概念的第二点即对此做了规定。

投资者和消费者是两个分别涉及投资关系和交易关系的不同概念。投资银行、银行下设的专业投资机构等凭借其雄厚的财力、专业人才在交易中往往处于优势地位，在进行高风险投资时，与普通消费者有着本质区别，应认为是与交易对手处于平等地位，高风险、高收益，风险自负，而不应倾斜保护。因此对其加以限定，而这些专业投资机构之范围以及认定之条件，则由主管机关即我国台湾地区“行政院金融监管管理委员会”（Financial Supervisory Commission，FSC）认定。

二、设置金融争议处理机构和纠纷解决机制

国外对于金融消费者争议的处理，一般设置专门的纠纷解决机构。英国是这方面的先趋，其早在1986年就已通过《金融服务法》，成立金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA），负责所有金融销售争议案件。金融危机后英国又新设了消费者保护与市场署，取代了FSA，专门负责金融消费者保护职能。新加坡于2005年在新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，简称MAS）中成立“金融业争议调解中心”（FIDReC），成为新加坡目前唯一合法的金融争议解决机构，施行一元化的金融监理、争议处理制度。而动静最大、影响最广的则是美国设立的“消费者金融保护署”（CFPA），其统一履行分布于不同联邦机构的金融消费者保护职能，拥有包括规则制定、从事检查、实施罚款等在内的权力，并从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革。

各国争议解决机构的设立，确保在发生金融消费纠纷后，消费者可以通过与金融机构自行协商、向监管机构投诉、申请仲裁及提起诉讼等方式解决。争议处理机构和解决机制的设置，是国际消费者金融保护立法的重要内容，我国台湾地区“金融消费者保护法”也不例外，其第三章“金融消费者争议处理”，将设立争端处理机构和机制作为立法的重心。

“金融消费者保护法”规定争议处理机构为财团法人型态，并设置由9至25位委员所组成的评议委员会。“成立委员会的目的是为了保护个人消费者的利益。相对于大的保险公司，个人消费者通常是弱者。[9]该财团的基金来源包括民间捐助财产、“政府”分5年编列10亿台币预算、基金擎息、向金融业收取年费和争议处理费。争议处理机构等同法庭的功能，受理金融消费者申请评议后，结果效力将等同民事判决。金融业者与消费者订定契约时，若违反相关规定，导致消费者受害，应负损害赔偿责任[10]。

争议处理机构及其人员对于所知悉金融消费争议的资料及评议过程，除“法规”另有规定或经争议双方同意之外，应保守秘密。未来包括信用卡、现金卡、各式贷款、基金、连动债、保单等金融商品发生消费争议，将由“金管会”下设置的财团法人金融消费争议机构接受申诉，再交由评议委员会讨论，讨论的结果金融机构一定要接受，而如果消费者也认同决议，效力就视同“法院”民事判决。如果消费者不满意，可向“法院”提出诉讼[11]。我国台湾地区金融消费者保护机关设置体制与英国、美国颇为相近，都是在传统的金融监管机构之外，另设专门机构。这在客观上能够确保消费者保护机构的中立性、公正性、独立性，防止监管部门过于容忍金融机构侵害消费者权益的行为，一定程度上有助于避免“监管捕获”这一道德风险，增强金融消费者保护的实际效果[12]。

三、明确金融服务业的法律责任及后果

金融消费者和普通消费者一样，应享受消费者保护法的保护，对金融产品享有安全权、知情权、选择权、公平交易权等权利。金融服务提供者须承担安全义务、信息披露义务和公平义务等。然而实际生活中，金融服务提供者凭借其雄厚的经济实力、庞大的组织机构和各类专业的人才侵犯消费者权益的情况时有发生。如金融机构在销售产品时，片面夸大产品收益，忽视甚至故意不对消费者进行风险提示，致使消费者盲目购买金融产品，损害消费者的知情权；银行在消费者开户办理存折时，要求必需同时办理借记卡，且借记卡需收取年费等。此种金融服务产品捆绑销售的做法，侵犯了消费者的自由选择权。

针对不断出现的金融消费者利益受损现象，立法应明确金融服务业的法律责任及后果，切实保障消费者利益，各国立法实践中也将此作为重要内容。

日本在2001年4月开始实施《金融产品销售法》中明确：在销售存储款、信托、保险、有价证券、有价证券金融衍生产品等各种金融产品时，销售业者有义务向顾客说明存在跌破面值的风险等重要事项。此外，还规定销售业者制定并公开劝购方针的义务。销售业者违反该法规定的说明义务且使顾客蒙受损失时，不论有无自我过失，都要向顾客承担损失赔偿责任[13]。英国金融服务局在2006年10月出台的《业务原则》中规定，金融机构必须给予消费者利益以合理的关注；公平对待消费者，有义务向消费者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息；必须公平地处理利益冲突问题，包括自己与消费者的利益冲突以及消费者之间的利益冲突；当金融机构对消费者的财产负责时，应对消费者的财产提供足够的保护[14]。2010年，奥巴马在金融委员会通过批准成立消费者金融保护署法案后发表声明说，消费者金融保护署将防止掠夺性的贷款行为，确保消费者能够明白地获得，诸如信用卡和抵押贷款之类的金融产品的信息。

我国台湾地区在之前的金融监理体制下，对消费者保护存在种种迷惑。当局认为投资者想赚取利润，就需自负风险，忽视了此设定的前提，即投资者要有足够的金融知识，并且金融机构在销售时，已充分告知产品的特性与隐藏风险。在银行销售雷曼兄弟集团所发行的连动债给一般投资人时，理财专员基本不提醒客户其具有的金融风险，而是常告知此商品百分之百保本。结果是随着雷曼兄弟母公司的倒台，以此为“信用”担保的连动债变成一场空，引爆了我国台湾地区金融消费的大地震。而在具体对金融产品销售的监管方面，主要按六大阶段进行：销售人员商品认识；认识客户程序；根据客户特性，推荐适合商品；告知客户商品内容说明及风险；表单填写；销售后服务。这些规定虽被执行，但仍存在诸多监管漏洞。

在对以上弊病反思的基础上，我国台湾地区“金融消费者保护法”将消费者接受金融服务业（包括银行业、证券业、期货业、保险业、电子票证业等服务）纳入其保障范围，并要求之后金融服务业从事广告、业务招揽及营业促销活动，不得有虚伪、诈欺、隐匿或其他足致他人误信的情况出现[15]。

我国台湾地区“金融消费者保护法”具体从以下四个方面，明确金融服务业的职责和法律责任：第一，金融机构销售商品时，应充分了解金融消费者的相关资料，以确保该商品或服务适用于金融消费者；第二，要充分告知风险，提供充分资讯给投资人作为决策判断时参考。金融服务业应说明金融商品、服务、契约的重要内容，并充分揭露风险，以及未尽说明、损害赔偿责任；第三，“金管会”对于商品销售过程的行为，会要求各金融机构加强并审查；第四，比照保险业务员规划“理财专员”，采取登记制度，将来理财专员销售金融商品时，要到银行公会或信托公会登记，才具有销售资格。恶质违法理财专员必须受罚，最严重可以解除职务，而且包括银行、理财专员业务主管，同样要负连带责任[16]。

我国台湾地区“金融消费者保护法”的出台，对于遏制金融服务业盛气凌人、以大欺小的行业局面，切实保护金融消费者的知情权、安全权、选择权等实体权益会起到重大作用；“因设有多项保护消费者的强制性规定，新法预期将会对金融服务业的销售实务运作产生相当大的影响”。