《物权法》不应当忽视农村私有房产的抵押权问题
北京优仕联律师事务所 王政律师
近几年来，我国农村部分地区已经出现将私有住房用于抵押的情形，司法中也出现过几起相关案例。然而目前司法界和法律学术界的主流观点仍认为：因农村宅基地属于集体所有；按照一般土地和房屋不可分的房地产理论，建筑在农村宅基地之上的私有住房亦不能用于抵押。我国《担保法》第37条第二款也规定，农村宅基地归集体所有，其土地使用权不能用于抵押。但是我国《担保法》也从未对农村私有住房不能用于抵押作出过明确规定。
笔者认为：随着我国房地产业及农村经济的发展，不动产物权方面已经出现了建筑物的区分所有权的法律概念，建筑在农村集体土地上的企业厂房等建筑物也开始有条件允许抵押，传统的房地不可分的理论实在不能适应目前经济形式和法律体系完善的需要。对于农村私有房产，即将出台的《物权法》应当作出明确规定，允许产权明晰的农村私有房产可进行抵押，并且应尽快建立一套完善的农村私有住房抵押登记制度。其主要原因有以下几方面：
第一、农村私有住房和农村宅基地所有权、农村宅基地使用权是完全不同的法律概念。农村私有住房是我国公民（主要是农民）合法的私有财产，公民对其拥有占有、使用、收益和处分的权利；我国《宪法》等相关法律保障公民对其私有房屋的所有权，允许其合法进行买卖、转让和继承等。农村宅基地所有权是我国农村土地集体所有制的一种表现形式，因为目前我国法律禁止任何形式的土地所有权私有，只能表现为国有或集体所有的公有形式。农村宅基地使用权（又称“房基地权”）是指农村居民（农业户口）依法对批划给自己的土地上享有的建造房子、宅院等建筑物并对该地域进行使用和收益的权利。目前我国法律允许的不动产抵押主要是土地使用权和房产。即然允许国有土地使用权可以进行抵押，那么为什么集体土地使用权就不能抵押呢？即然允许乡（镇）、村企业的集体土地使用权可以与地上厂房建筑物一并抵押，那么为什么不允许属于私人所有的农村宅基地使用权和建筑其上的私人住房不能一并抵押呢？如此差别待遇和限制，显然不符合法律对各类财产权平等予以保护的逻辑吗？
第二、农村私有住房具有充当抵押物的一般特征。其一、其具有交换价值，易于变现，用于抵押后债务人可因该项财产获得信用但仍可实现物的使用价值；其二、其属于不动产，债权人取得担保物权后无须负保管义务，省却许多烦劳，在经济上极为合理；其三，能够充分发挥农民对自主物的财富效应，因目前在我国农村，尤其是东部沿海地区，许多农户拥有造价几十万甚至上百万元的私人住房，如此巨额的私人财产如果不能发挥其应有的抵押担保作用，对整个社会经济生活来说，无疑是财富的一种巨大浪费，不符合经济效益的原则。
第三、农村私有住房进行抵押不会损害农民集体的利益。农村宅基地使用权的无偿取得是基于目前我国农民的特殊身份而产生的，可以理解为我国农民作为一个阶级或阶层而享有的一种特殊权益。目前我国农村居民还不能像城市居民（非农业户口）一样享有住房、就业和社会生活等各方面的福利政策和法律保障。既然社会进步是“从身份到契约”的过程，我们就不能仅以农村宅基地暂时无偿取得为由而禁止将在该宅基地上建起的私人住房用于抵押；既然目前已允许城市居民可以将私人住房用于信贷抵押，就不应把同属公民私人合法财产的农村私有住房排除在外，否则，定会给人以“差等公民待遇”之嫌。在农村宅基地批划日趋紧张的今天，在抵押权实现时，没有宅基地的集体成员完全可以优先享有购买抵押房屋的权利，使宅基地使用权仍留在集体成员中；在金融信贷机构占有抵押房屋后，也可通过租赁的方式将其租给集体成员使用；在农村私有住房抵押权普遍实现时，不同集体成员可相互购买对方集体成员的私人住房从而实现相互使用对方宅基地利益的平衡。凡此种种，怎幺能说将农村私有住房用于抵押就损害集体的利益呢？
第四、将农村私人住房进行抵押，对金融机构来说，信贷资金的风险非常易于控制。我国农村每户仅有一处宅基地，将自己仅有的私人住房用于抵押取得贷款后，抵押人会非常清楚不能偿还借款所面临的法律后果，从而迫使其充分发挥一切潜能，更加珍惜和合理使用来之不易的借款。而且在我国这样一个亲情和友情都较为浓郁的国度，即使偶有抵押人不能依约还款的情况，亲朋好友也会积极帮着想办法，一般不会眼睁睁看着自己的亲人或朋友居无定所。目前我国部分城市出现和发展的个人信贷、买房按揭贷款等其信贷风险之低也恰恰证明了这一点。此外，毕竟农民通过此种方式所取得的私人借款数量有限，而且放款的金融机构完全可以通过完善管理机制，加大对这种借款的用途和使用情况的监管力度，从而将其信贷风险控制在最小的限度内。
第五、鼓励和发展将农村私有住房用于抵押对搞活农村经济培育社会主义市场具有深远重大的意义。我国目前至少有百分之七十左右的人口住在农村，这些人口是我国发展市场经济不可或缺的参与主体。中国要真正摆脱贫穷和落后，就必须充分调动广大农民群众的积极性，缩小城乡差别，让更多的农民走上富裕之路。随着农村剩余劳动力不断增加，广大农民兄弟姐妹也正在积极寻找致富的门路，可是又缺乏必要的资金。如果不允许他们将自己的私有住房用于抵押来取得发展经济所必须的资金，让他们眼睁睁看着失去一个又一个的致富机会，整个发展农村经济的一系列规划岂不是画饼充饥？笔者在现实生活中就接触过不少将私有住房用于抵押取得贷款后发展个体经济从而致富的农民兄弟。他们的举措不仅繁荣了地方经济，而且解决了大量农村（甚至城镇）人口的就业问题，促使社会更加繁荣和稳定；而并没有出现像某些人所担心的那样，大量农民居无定所，引起社会秩序的混乱。
总之，我国即将出台的《物权法》不应当忽视农村私有房产的抵押权问题。立法者和执法者对这种发生在新时期对我国市场经济尤其是农村经济发展具有深远影响的事情不应当视而不见，而应当予以高度重视，并及早为其进一步推动实施提供法律上的认可和保障。因为法律毕竟属于上层建筑的意识形态领域，它是由社会总的经济条件或经济基础所所决定的。正如马克思所讲：“无论是政治的立法或市民的立法都只是表明和记载经济关系的要求而已”。
运城市城市绿线管理办法
山西省运城市人民政府
运城市城市绿线管理办法
第一条 为切实加强城市绿化管理，严格实施城市绿地系统规划，全面提高城市绿化 的整体 水平，根据《城市规划法》、《城市绿化条例》《山西省城市绿化实施办法》等法律法规， 制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域城市规划区内绿线的界定、建设、保护和管理。
本办法所称城市绿线，是指城市各类绿地范围的控制线。
第三条 市城市绿化行政主管部门负责本市市区内城市绿线的管理工作。城市规划、 国土等行政部门依照各自法定职责搞好城市绿线管理工作。
第四条 市城市绿化行政主管部门参加建设项目规划审批，并对建设项目配套绿化的 规划审批、竣工验收进行监督检查，实施绿化“一票否决权”和绿色图章管理制度。
第五条 绿色图章是指城市绿化审批专用章和城市绿化工程验收合格专用章。
第六条 市城市绿化行政主管部门参加城市的绿化规划，负责城市工程建设绿化方案 的审批工作。绿化规划方案审查通过后，由市城市绿化行政主管部门签发《建设项目绿化方 案审批 通知书》，未经市城市绿化行政主管部门审批，城市规划管理部门不予核发《建设规划许可 证》。
第七条 市城市绿化行政主管部门应加强绿化工程施工的跟踪管理，及时查处擅自变 更绿化 规划和无证施工的行为。对绿化工程达到规划设计标准的，在验收报告上加盖绿化工程验收 合格专用章。未经城市绿化行政主管部门验收盖章，城市规划管理部门不予核发建设工程竣 工规划验收合格证。
第八条 市城市绿线由市政府组织城市绿化行政主管部门、城市规划行政主管部门和 国土行 政主管部门等单位，按照市现有绿地、风景名胜、自然地貌以及已批准的城市绿地系统规划 所涉及的绿化地域，予以界定，经市政府批准后实施。批准的城市绿线实施公示制度 ，向社会公布，接受社会监督。
第九条 下列区域应界定城市绿线：
（一） 现有的和规划的公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地及其它绿地。
（二） 市区内的姚暹渠、边山沟河、盐池周围区域、水库周围区域、道路两侧等城市景观 生态控制区域。
（三） 市区内的风景名胜区、古建筑、历史文化遗址保护控制区、古树名木保护范围等。
（四） 其它对城市生态和景观产生积极作用的区域。
第十条 城市绿线分为实施线、控制线。城市绿化行政主管部门应明确绿线所在区位 的坐标，制定落实管理措施。
第十一条 界定城市绿线的现有绿地，由市国土行政主管部门、城市绿化行政主管部 门登记造册，确定管理单位。
界定为城市绿线的规划土地，由市城市绿化行政主管部门颁发园林绿化规划绿地管理证，并 负责至实施期间的管理。建成后，国土行政主管部门、城市绿化行政主管部门登记在册，确 定管理单位。
第十二条 城市绿线内所有绿地、植被、绿化设施等，任何单位和个人不得擅自移植 、砍伐、侵占和破坏，不得改变其绿化用地性质，不得进行经营性开发。
在控制线内，因重点工程建设等特殊需要，确需占用城市绿线内绿地，损坏绿化设施，砍伐 或移植绿化植物，改变其用地性质的，须到市城市绿化行政主管部门办理有关审批手续。
第十三条 城市绿线内的土地，不得改作他用，严禁新建不符合绿化规划需求的各类 建筑物、构筑物或其他设施。
有关部门不得违反规定，批准在城市绿线范围内进行建设。
城市绿线范围内不符合规划要求的建筑物、构筑物及其它设施，应当限期迁出。
因规划调整和管理需要等原因，进行树木抚育更新，大范围修剪、绿地改造、扩建的，应当 经市城市绿化行政主管部门审批后实施。
第十四条 城市的新建、扩建、改建工程项目，必须按绿化规划和绿化标准要求建设 绿地。不得占用绿地，损坏绿化植物及其设施，改变绿化用地的性质。
第十五条 城市的各类新建、扩建、改建工程项目，必须按照标准划出绿线，编制绿 地设计方案，经市城市绿化行政主管部门审批批准后，方可开工建设。
第十六条 在城市绿线范围内禁止下列行为：
（一） 倾倒废弃物；
（二） 攀折损毁植物；
（三） 擅自搭建临时设施或永久性建筑物、构筑物；
（四） 擅自排放污水、堆放杂物；
（五） 有损生态和景观的其它活动。
第十七条 城市工程建设项目绿地面积达不到规定标准的，由市城市绿化行政主管部 门根据《城市绿化条例》和《山西省城市绿化实施办法》的规定收缴绿地补偿费。
第十八条 违反本办法第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定的，由城市绿 化行政主管部门按照《城市规划法》、《城市绿化条例》的有关规定处罚。
第十九条 违反本办法第十六条规定的，由城市绿化行政主管部门责令改正，并依法 处以罚款。
第二十条 对违反本办法的直接责任人员或单位负责人，可以由其所在单位或者上级 主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法自公布之日起30日后施行。