随着我国审判方式改革深入，作为审判权运行机制重要内容的案件流程管理，越来越受到人民法院重视，探索热潮普遍高涨，所取得的研究成果也颇丰，对规范审判管理确实起了重要作用。然而，现行案件流程管理工作仍然存在不少问题，如职能分散、权责不清、效率低下、透明度不高、信息孤立化等，制约了审判工作开展，客观上需要对案件流程管理工作进行全面优化，建立健全程序规范、分工协作、责权分明、操作灵活、公开透明、高质高效、细化精化的案件流程管理新机制，保证从立案、审判、执行、信访等各个环节实现有效监控。本文以丰城市法院为样本，反映基层法院案件流程工作管理之现状，剖析存在的问题，提出优化路径，为基层法院建立理想的案件流程管理模式提供帮助。


一、现 状

长期以来，丰城法院紧密围绕着“立案——审理——执行——信访”这条主线，积极开展案件流程管理工作并取得了初步成果。但是，该项工作仍处于“人管”阶段，高科技“数控”管理尚刚起步，管理手段仍处于相对落后状态。该院参与案件流程管理的部门共有6个：即立案庭、业务庭（包括审判和执行）、案件回访办、案件质量办、作风纪律督查办和行政管理办。根据职能定位，笔者将其在案件流程管理中的职能分工简列如下：

（一）立案庭：

审查案件、诉前保全、立案登记、分发案件和排期开庭。

（二）业务庭：

1、审判庭——（1）庭长签收案件；（2）承办法官接收案件；（3）送达受案、应诉相关法律文书；（4）诉讼保全；（5）开庭审理；（6）判决案件合议；（7）新型、疑难、复杂等案件提交审委会讨论；（8）制作裁判（调解）文书；（9）判决案件宣判；（10）送达裁判（调解）文书；（11）无执行内容的案件直接归档，有执行内容的案件交由立案庭执行立案。

2、执行庭——（1）执行庭长签收案件；（2）执行人员接收案件；（3）执行人员制作、送达执行文书；（4）强制执行措施采取；（5）执行标的款交付；（6）中止、终结执行裁定适用；（7）案件归档。

（三）案件回访办：（1）对民商事、行政判决案件以及已执结案件当事人进行100%回访；（2）对部分刑事案件被告人、部分调解案件被告以及易人易庭、矛盾易激化案件当事人进行回访；（3）对回访结果分流处理。

（四）审判作风纪律督查办：查处违纪违规。

（五）案件质量办：案件质量检查、通报，案件质量评估，审判流程管理，审、执工作绩效考评。

（六）行政管理办：法律文书签章。

如果把上列不同职能部门视为案件流程管理的“节”，则这些部门内细化的不同职责就是案件流程管理的“点”，“节”与“点”的相互融合，构建了该院案件流程管理模式。


二、问 题

（一）职权分散：流程管理综合效能差

从立案庭等6个部门的职能分工看，他们在不同的“节”上履行着各自职能并参与到案件流程管理之中去，也是说他们都成了不同“节”上的流程管理主体，在“管什么？”、“怎样管？”等问题上享有自由空间，受其他部门干预不多，存在管理职权高度分散化问题，不利提高流程管理整体效能。以立案庭为例，民诉法规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查认为符合起诉条件的，应当在7日内立案，但对审查期限没有作出规定。于是，对案件是立即审查还是择日审查？是当即立案还是滞后立案？立案庭可以选择且这种选择不违反法律规定，但站在人民法院管理角度而言，尚存在效能高低之别，当即审查或立案效能则高，拖延审查或立案效能则低，未将流程管理部门本身的工作效能纳入流程管理之中，从而导致审判效率降低。再以审判业务庭为例，法官签收案件后，在送达、审理、裁判、上诉等环节在案件处理上同样有着足够时空，压不压缩或者压缩多少时空，与法官个体行为如责任感、效率观等存在一定程度的关联性，从而在案件审理时长上左右个案效能。同时，在其他参与案件流程管理职能部门中，或多或少也存在类似情形。案件流程管理效能之高低，是不同职能部门效能的有机之和，或正正相长，或正负相抵，或负负叠加，在很大程度上取决于他们的积极作为。

（二）手段落后：流程管理科技含量低

该院智能化管理工作进展缓慢，所取得的成果也不多，主要体现在院内局域网的建设上，通过该网可以共享本院的内部管理制度、裁判文书等。依照该院对下属部门的职能定位，案件流程管理工作归口于案件质量办，由其通过本院局域网络对全院案件的审理或执行进程实行动态监督。目前，由于受到某些因素制约，该院的局域网暂未嵌入案件流程管理软件，数控功能尚未开启，相关工作仍然处于人管状态，缺乏数控的准确性、时效性和规范性，不利于案件流程科学管理。

（三）内容简单：流程管理覆盖节点少

当前，该院案件流程管理工作的10项主要内容是：1、排期开庭；2、业务部门按月填报案件数据；3、承担案件流程管理工作的职能部门，定期向绩效考核组织提供考核数据；4、庭审观摩；5、案件质量评查；6、合庭成员合议案件制；7、按月通报临近审（执）限案件和超审（执）限案件；8、撰写案件运行态势分析报告；9、回访案件当事人；10、年终绩效考核。其负面表现形式：一是管理层次肤浅。当前该院开展的各项流程管理，多属于表层式的基础性工作，缺乏广度与深度，在节点管理上浅尝辄止；二是管理过程失衡。重视事后管理，忽视事中监督与事前预防，让流程管理过程几乎流于形式，没有发挥其应有功能；三是管理手段单一。热衷于传统管理观念，对新的管理理念接受能力差，表现在过度重视人管在流程管理中的作用，而忽视了数控的独特功能，遏制了管理水平提高；四是管理成本忽视。对流程管理中的人、财、物投入从不计算成本，造成国家司法资源不必要的的浪费；五是管理内容封闭。与外地法院开展经验交流不多，对流程管理中存在的问题发现少、解决少和创新更少。

（四）监督乏力：流程管理显现问题多

监督在案件流程管理中发挥着重要作用。从大流程管理角度出发，监督的范围具有广泛性，监督的内容具有丰富性，监督的层次具有深刻性，监督的手段具有多样性，要求在审判实践中不仅要对案件的立案、审理、执行等过程进行监督，也要对法官的服务态度、着装仪表、廉洁司法、举止言行等职业行为规范进行监督；不仅要重视制度的管理作用，也要重视监督的管理作用；不仅要强化内部职能部门的监督，也要重视社会群众的监督。从该院的监督管理现状看，总体存在监督范围过窄、监督内容不全、监督层次肤浅和监督手段单一的问题，譬如重视对“案”的监督，忽视对“人”的监管；重视案件的事后评查，忽视事前预防、事中查漏补缺；强调人脑的监督管理作用，忽视电脑的辅助监督功能；把审判监督等同于案件质量评查和通报等。监督不力问题反映在案件流程管理上的主要表现：一是审判管理制度形同虚设，制度与监督形成不正常的“两张皮”，制度功能不能得到正常发挥；二是正、负效能并存，相互折抵，影响流程管理整体效能提高；三是审判质量得不到提高，案件上诉率、改判率、发回重审率始终处于高位运行，审结率、调解率、执结率、执行和解率始终处在低位徘徊；四是法官违背行为规范、违反法定程序、违犯审判纪情的情形，不能从根本上得到遏制，既侵害当事人的合法权益，又损坏人民法院的公众形象；五是信访案件增多，或上访，或群访，或闹访，或缠访，为社会安定带来不稳定因素。


三、对策

案件流程管理系统化是指对案件、组织、人员及其他有利司法资源进行全面整合和运用，以最小的投入获取最大的管理效能。从程序视角度看，参与流程管理的案件包括诉前调解、一审终审、普通、简易、特别、审判监督、督促、公示催告以及执行等基层法院可能涉及的相关程序的所有案件，让每一个案件都纳入到流程管理之中；参与流程管理的组织包括立案庭、业务庭、合议庭、专业型法官小组、案质办、回访办、纪检监察、审判委员会等部门或机构；参与流程管理的人员包括院主管业务的院领导、法官、执行员、书记员、法警、人民陪审员以及人大代表、政协委员、特约司法监督员等。案件流程管理的最高境界就是将这些元素进行有机“拼凑”或“组构”，建立和健全科学、高效、灵活、系统的运行管理机制，从而实现审判工作效能整体最大化。
黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市国有企业法定代表人离任经济责任审计监督条例

(1995年9月14日哈尔滨市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 1995年10月14日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准 根据1997年8月28日哈尔滨市第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 1997年10月20日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准的《关于修改〈哈尔滨市园林绿化管理条例〉等二十三部地方性法规的决定》修正)


　　第一章 总 则


　　第一条 为加强对国有企业法定代表人任职期间经济责任的审计监督，促进其严格履行经济责任，根据《中华人民共和国审计法》，结合我市情况，制定本条例。
　　第二条 凡本市行政区域内实行独立核算的市、区、县(市)属国有企业法定代表人(以下简称企业法定代表人)离任时，均按本条例实施审计监督。
　　第三条 本条例所称企业法定代表人离任，是指其因辞职、辞聘、解聘、调离等原因不担任本职务。
　　第四条 对企业法定代表人实施离任经济责任审计（以下简称离任审计），应当依据法律、法规和经济指标合同进行。
　　第五条 本条例由市审计机关负责组织实施，并对实施情况进行监督检查。

　　第二章 审计管辖和审计人员

　　第六条 市、区、县（市）任命或者聘任的企业法定代表人离任审计，分别由市、区、县（市）审计机关负责。
　　第七条 市、区、县（市）主管部门任命或者聘任的企业法定代表人离任审计，由主管部门的内部审计机构（以下简称内审机构）负责，也可以委托取得合法资格的审计事务所、会计师事务所（以下简称社会审计组织）进行。
　　第八条 审计人员应当具备与离任审计工作相适应的专业知识和业务能力。
　　第九条 审计人员依法实施离任审计，受法律保护。
　　任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员实施离任审计，不得对审计人员打击报复。
　　第十条 审计人员实施离任审计，可行使下列职权：
　　（一）检查被审计企业的财务计划、会计凭证、会计帐簿、会计报表以及与离任审计有关的资料和资产；
　　（二）向有关单位和个人进行调查，并取得证明材料；
　　（三）法律、法规规定的其他职权。
　　第十一条 审计人员在实施离任审计时，应当实事求是，客观公正，不得利用职权徇私舞弊，不得泄露被审计企业的商业和技术秘密。

　　第三章 审计内容和审计程序

　　第十二条 离任审计的主要内容：
　　（一）企业遵守国家财经法纪的情况；
　　（二）任期内经济指标完成情况；
　　（三）国有资产保值增值情况；
　　（四）企业资产、负债、损益情况；
　　（五）基本建设和技术改造在建项目的投资情况；
　　（六）企业收益分配情况；
　　（七）需要审计的其他事项。
　　第十三条 企业法定代表人离任，由干部主管部门向审计机关或者社会审计组织提出离任审计申请或者委托。
　　企业法定代表人被撤职、解聘的，可以先撤职、解聘，后审计；辞职、辞聘的，可以先离职，审计后批准离任；工作需要调离的，应当先审计后批准离任。
　　第十四条 审计机关、社会审计组织应当自收到申请或者委托之日起五日内，作出受理或者不受理的决定。
　　社会审计组织受理离任审计，应当与委托方签定《委托协议书》。
　　第十五条 审计机关、内审机构或者社会审计组织在实施离任审计三日前，应当组成审计组，并向被审计企业送达《审计通知书》。
　　《审计通知书》应当载明离任审计的起止时间、对被审计企业的要求及审计组组成人员等内容。
　　第十六条 被审计企业或者离任人认为审计人员与其有利害关系或者其他关系可能影响公正审计的，有权申请审计人员回避。
　　审计人员认为自己与被审计企业或者离任人有利害关系或者其他关系的，应当主动申请回避。
　　审计人员是否回避，分别由审计人员所在的审计机关、内审机构的主管部门或者社会审计组织决定。
　　第十七条 审计组实施审计，被审计企业及其有关人员应当提供必要的工作条件和下列资料：
　　（一）财务计划、会计凭证、会计帐簿、会计报表等有关资料；
　　（二）财产清查，资产盘存、变动及债权、债务清理的有关资料；
　　（三）企业章程、经济指标合同或者协议、生产经营计划及重大经营决策的有关资料；
　　（四）离任人的述职报告或者工作总结；
　　（五）离任人任期内单位年度财务报告；
　　（六）有关生产经营管理的其他资料。
　　被审计企业及其有关人员提供的资料应当真实、完整，不得毁灭、伪造、转移和隐瞒有关资料。
　　第十八条 审计组实施审计后，应当提出离任审计报告，并征求被审计企业和离任人的意见。被审计企业和离任人应当自收到审计报告之日起十日内，对审计报告提出书面意见；逾期未提出书面意见的，视为无意见。
　　第十九条 审计组的派出单位负责审定审计组提出的审计报告，对离任人作出审计评价，向申请、指定或者委托部门出具审计意见书或者查证报告，并送交被审计企业和离任人。
　　第二十条 审计机关对违反国家规定的财政收支行为需要处理、处罚的，应当依法作出审计决定或者向有关主管部门提出处理、处罚意见。
　　内审机构、社会审计组织在审计中发现离任人有违反国家规定财政收支行为的，应当向主管部门或者委托部门报告，并向同级审计机关报告。
　　第二十一条 离任人违反国家规定财政收支行为造成经济损失构成犯罪的，应当依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应当给予行政处分。

　　第四章 法律责任

　　第二十二条 违反本条例规定有下列行为之一的，审计机关可以对责任单位通报批评或者处以二千元以上一万元以下罚款；对责任人处以相当于本人三个月基本工资以下罚款，并建议监察机关或者有关部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任：
　　（一）拒绝提供会计凭证、会计帐簿、会计报表等资料和证明材料的；
　　（二）出具伪证，毁灭、转移证据，隐瞒事实真相的；
　　（三）阻挠审计人员执行职务的；
　　（四）打击、报复和陷害审计人员、提供资料人员、检举人、证明人的。
　　第二十三条 执罚部门作出相应行政处罚决定之前，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》和国家、省有关听证程序的规定，告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，执罚部门应当按照规定程序组织听证。
　　第二十四条 未按本条例进行离任审计的，有关部门应当追究有关负责人的责任。
　　第二十五条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
　　第二十七条 罚款使用的票据和罚没的处理，按照国家和省的有关规定执行。

　　第五章 附 则

　　第二十八条 集体所有制企业法定代表人离任审计，可以参照本条例执行。
　　第二十九条 社会审计组织承办离任审计，按照规定的社会审计收费标准收取费用。
　　第三十条 本条例具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。
　　第三十一条 本条例自一九九六年一月一日起施行。